大整合

——关于调整淮安市市区行政区划的建议

文/淮安十二

一、前次行政区划调整的意义和不足

2000年12月21日，国务院批准：（1）将地级淮阴市更名为淮安市。市人民政府驻清河区。（2）撤销县级淮安市，设立淮安市楚州区，以原县级淮安市的行政区域为楚州区行政区域。区人民政府驻淮城镇。（3）撤销淮阴县，设立淮安市淮阴区，以原淮阴县的行政区域为淮阴区的行政区域。区人民政府驻王营镇。（4）地级淮安市辖盱眙县、涟水县、金湖县、洪泽县、清河区、清浦区和新设立的楚州区、淮阴区。2001年2月10日，新的淮安市、楚州区和淮阴区正式挂牌成立。此次行政区划调整使得三淮在行政和体制上实现了融合，符合经济社会发展趋势，有利于淮安在更大区域内实现资源的优化配置和组合，有利于提高淮安城市积聚水平和城市规模，对进一步促进淮安的城市化和现代化发展具有重要意义。此次行政区划的调整总体上是成功的，破除了横亘于三淮之间的行政羁绊，有利于三淮政治经济和文化的融合，但是在此次调整中没有对4区行政区划进行进一步细化整合，完全保留了各县、市、区原来的区划范围是一个遗憾；而由于主客观原因，区划调整后近五年来促进4区融合的有效措施也乏善可陈，由此导致本次区划调整显现出不少不足之处：

（一）4区面积和人口严重失衡，规模失调

清河、清浦两区人口分别只有30万，面积分别只有50多平方公里和不到300平方公里；而淮阴区则有人口近90万，面积1264平方公里；楚州区的人口和面积更是高达120万和1560平方公里。原本受地域限制的清河、清浦两区在区划调整之后辖区没有任何改变和扩大，仍然面临着发展地域空间狭窄的制约。楚州和淮阴虽然形式上已经设区，但在实质上却并未从广域的县（县级市）区划形式向城市辖区的城市型区划形式转变；两区较大的管理幅度也势必分散政府的管理精力，降低管理效能。这就不利于各区之间的平衡、协调发展，城乡统筹、城乡一体化的初衷无法实现。

（二）楚州、淮阴2区“市辖区”的概念并未深入人心

因为此次调整后的楚州、淮阴两区依然保持着其原本的辖区和人口，行政体制和管理职能也没有较大的改变，与传统市辖区清河、清浦规模悬殊太大，使得大多数人在心理上对两区的“市区”概念基本上还没有接受和理解，特别是楚州区，俨然一个穿着市辖区外套的“县”，因此有必要对各区进行进一步的优化组合，使得人们在心理上对楚州、淮阴两区形成真正的认同。

（三）4区融合程度较低

目前，城市主干道已经初步贯通，公交系统也初步衔接，并形成了统一的供水、供电等系统。但4区的融合与衔接还远远不够，楚州、淮阴与清河、清浦之间仍然是“各自为政”，特别是距离稍远的楚州与主城区之间更是难以看到融合的趋势。报刊杂志、电视新闻、交通、商务，甚至政务信息中出现的“市区”十有八九仍然是指清河、清浦。

（四）楚州、淮阴设区后成本与利益倒挂

楚州、淮阴2区设区后有关人民生活成本的支出迅速上升，突出表现在房地产开发的升温带来的人民居住成本的大幅度升高，另外如电话月租费提高这样的日常生活成本上升也不鲜见。而在另一方面，楚州、淮阴的干部、职工待遇等利益指标与清河、清浦的差距却在进一步拉大。4区之间经济发展水平不同带来收入有所区别是正常的，但主观上仍容忍这种差距并漠视差距的进一步拉大则并不正常，区划调整无疑可以成为缓解这一矛盾的有力推手。

（五）楚州设区后的位置尴尬，与新淮安市的关系尚未理清

原淮安市是周恩来总理故乡、中国历史文化名城和淮扬菜的主要发源地之一，设区后其更名为楚州区，而淮阴市更名为淮安市，如此使得新的楚州区与这些金字招牌产生微妙关系，有时甚至觉得有点名不正、言不顺。新淮安市因更名原因将这些招牌“收入囊中”也存在这样顺与不顺的问题，关系的理清已经很有必要。另外，由于种种原因，市一级财政资金对楚州区的项目投资比较少，对楚州的历史文化资源等重视不够、开发不足，楚州已有被“边缘化”的危险趋势。

二、新一轮行政区划调整的具体建议

为了行政区划调整之后各区可以真正融合，尽早和彻底释放行政区划调整对区域经济特别是城市经济的促进作用，全国不少地区在作与淮安相近的区划调整时都同时进行了局部调整，得到了各方面的肯定，比如苏州、无锡、常州在对外围市进行撤市建区调整时都同时对其作了进一步的局部优化调整，比如南京江北区划调整将六合县与大厂区合并设立新的六合区，将浦口区与江浦县合并设立新的浦口区，再比如温州、汕头、盐城、宿迁等兄弟城市都是如此。由于区划调整比较彻底、到位，这些城市区划调整的效益得到了很好的释放，对区域经济社会发展的促进作用十分明显。对情况相似的淮安市市区再进行新一轮优化调整更显十分必要。

（一）对清河区的调整

清河区是淮安市的中心城区，人口密集，经济发达，第三产业尤其繁荣，是淮安市目前的政治、经济、文化中心。作为中心城区，清河区的面积很小，只有53平方公里（包括实际由淮安经济开发区代管的部分土地），其城市扩张与拓展的空间十分有限，城市发展中的土地矛盾已经越来越尖锐，通过区划调整增加其土地面积，为其提供新的发展载体、注入新的活力已经刻不容缓。笔者认为，鉴于清河区城市中心区的地位和功能定位，未来应该继续突出第三产业特别是金融、商贸、信息等高端服务业的发展定位，为淮安市域及周边地区提供服务，充分挖掘和发挥其巨大的积聚和辐射作用，另外适当发展工业，协调产业结构，增强发展后劲。

鉴于此，笔者建议可将清浦区大运河以北、里运河以南的全部区域划入清河区，由经济开发区代管的现“淮安盐化学工业园区”地也复归清河区管辖；东面，将宁连一级公路以西地区归清河区管辖，而将宁连路以东的徐扬乡等地区复划归楚州区管辖。调整后，清河区辖境为古淮河（即废黄河，下同）、京杭大运河及宁连一级公路合围所有区域。该区域内集中了淮安市区的主要商业、金融等服务业设施，是淮安城市建成区和城市人口的主要集中区域，成为淮安城市名副其实的核心区域。

清河，为淮安境内古县名，唐时为泗州清河口，宋立清河军，元至元十五年为县。纵观历史，除因水患等原因，县治曾少时迁徙于淮南甘罗城外，清河县辖区、县治都是在淮河以北，1914年1月民国政府内务部改定各重名县，江苏清河县改名为淮阴县，即为现淮阴区。现清河、清浦前身古清江浦镇也是至清乾隆二十六年才因水患原因从山阳县划入清河县作为其县治驻地。清江浦兴起于明永乐年间，清乾隆年间达到巅峰，是淮安城市明清期间空前繁的重要组成部分，清江浦的历史、文化积淀和影响具有深远意义。因此宜将调整后的清河区更名为清江区，以传承和发扬古清江浦深厚的历史文化底蕴，同时也可摆脱清河辖区全部位于古淮河以南的尴尬。

新的清江区辖区得到了扩大，城市空间得到了拓展，人口规模与经济总量也得到增强。调整后，清江区充分利用城市核心区城市人口集中、城市设施集中和城市功能强大的优势，重点加快城市经济的发展，特别是城市商业、金融、贸易、信息等第三产业的发展，将清江区建设成为具有强大积聚和辐射力的现代化城区，成为带动其他城区、淮安市域及淮安周边地区发展的主引擎。另外可将原淮安盐化学工业园区地块整体转型为淮安市清江工业园区，作为清江区发展工业的主要阵地，以达到协调产业结构，增强经济实力和发展后劲的作用。考虑位于城市中心区边缘的因素，淮安市清江工业园区宜摒弃原淮安盐化学工业园区的发展思路，重点发展对环境影响小的轻污染工业项目。

清江区的设立，突出了古清江浦的重要地位，使古清江浦地名得以重现和延续。未来，清江区宜充分利用境内古清江浦及里运河、河道总督署等重要历史文化元素，以里运河文化长廊为重要载体，不断传承和弘扬古清江浦文化、运河文化和河漕文化。

调整后的清江区政府驻地仍为原清河区驻地。下辖淮海、长东、长西、北京路、西安路、水渡口、新港、东湖、清江、闸口、浦楼、清安等12个街道办事处，面积69平方公里，人口45万。

（二）对清浦区的调整

清浦区是原清江市升格为地级淮阴市后一分为二的两个区之一，后又相继从原淮阴县和淮安县分别划入武墩、和平和盐河、黄码4个乡镇，由此成为目前的面积近300平方公里，人口32万的清浦区。清浦区的运河以南地区是淮安市区靠近城区边缘的重要未开发区域之一，区域内拥有大片尚未开发的土地资源，地域十分开阔，境内拥有宁连一级公路、宁淮高速公路、宿淮高速公路以及205国道、京杭大运河、淮河入海水道等陆水干道，交通极其发达。随着淮安高教园区、淮安体育中心及淮安客运南站在该区域的陆续建设，清浦区的城市开发和拓展重点也已向运河以南转移，境内的淮安工业新区已初具规模。

笔者建议，不如直接将清浦区运河以北地区划入清河区，将淮安城市的两块主要建成区合并整合成新的城市核心区清江区（上文已述）。同时将淮阴区运河以南地区的赵集镇、吴城镇、南陈集镇、码头镇、韩桥乡等5个乡镇、洪泽县西顺河镇和楚州区运西片区的林集镇、三堡乡、范集镇、南闸镇、国营白马湖农场等5个乡镇场划入清浦区。调整后，清浦区辖境为京杭大运河以南、以西所有乡镇。区内拥有淮安高教园区、淮安体育运动中心和淮安客运南站等城市主要文教、体育和交通设施，向南进行大幅度城市建设与拓展的条件得天独厚。

清浦为清江浦之简称，是1983年臆造的地名，有史以来清江浦的简称一直为清江，舍清江之名而取清浦，实为不该。在运河以北包括大闸口、里运河等清江浦标志性地理特征划入新的清江区后，将清浦这一臆造地名彻底摒弃显得尤为必要，也是正当其时。因该区绝大部分辖区在历史上均为古淮阴县辖地，而现淮阴区百分之九十以上辖境及驻地均位于古淮河以北，淮阴区之地名早已名不副实，在将运南片区划入新清浦区后淮阴区更是完全位于古淮河以北，淮阴地名的转移已在情理之中。鉴于新清浦区辖地是真正的古淮阴县辖区，而淮阴区辖地是古清河县辖区，与古淮阴县并无关联。因此，应将新的清浦区更名为淮阴区，以达到理顺历史、传承历史的作用，还淮阴这一淮安地区重要地名的本来面目，摆脱淮阴位于淮河以北的历史谬误与尴尬。

新的淮阴区面积和人口均得到了较大幅度的扩充，发展空间得到了充分拓展。未来，宜利用淮阴区境内运河以南城乡结合部的大面积土地资源以及一定的产业基础和淮安高教园区的人才、智力支持，在其境内的运河以南、武（墩）黄（码）公路以北开发建设“淮安高新技术产业开发区”（后文详述），促进淮安高新技术产业的发展和工业整体规模和质量的提升，推进淮阴区城市布局的大举南拓。淮安的岩盐储量为1300亿吨，是世界最大的岩盐储地之一，发展盐化学工业的条件得天独厚，根据淮安岩盐矿产主要分布在赵集-西顺河、楚州-清浦两大区域的蕴藏特征，应在淮阴区的赵集-西顺河和盐河-和平境内开发建设“淮安盐化学工业园区”（后文详述），以充分利用淮安岩盐资源，将淮安打造成中国乃至世界首屈一指的盐化学工业基地。

新淮阴区的建立理顺了历史，有利于古淮阴县文化的传承与弘扬，未来，淮阴区应充分利用淮阴故城码头镇以及境内的其他历史文化古迹与资源，进一步挖掘古淮阴的历史文化，大力发展文化游、古镇游、美食游，弘扬淮阴文化，促进旅游业发展。

新的淮阴区尚无真正的城市区域核心建成区，城市发展尚处于“原始积累”时期，为促进城市建设健康、协调、科学发展和城市管理的协调、高效运行，应将区政府驻地的乡镇进行重新合并整合，具体即将城南乡、黄码乡、武墩镇大部分及盐河镇北部部分土地合并整合为新的韩城镇。定名为韩城镇主要是因为古淮阴县为淮阴侯韩信之出生地，另淮阴区原城南乡境内的韩城村尚存韩城遗址一处。整合后的韩城镇面积140平方公里，人口10万多，将为淮阴区的发展进一步打好区划基础。

具体来讲，淮阴区政府驻地宜选择在高教园区南缘的枚皋路与淮海南路交汇处以南、以东地区，该区域位于高教园区与淮安高新技术产业开发区交汇处，政府驻地的迁入将促进淮安高新技术产业开发区的更快发展，并成为淮阴区城市大举南拓的重要引擎，推进淮阴区城市化的加速发展。淮阴区下辖韩城镇、盐河镇、和平镇、赵集镇、西顺河镇、吴城镇、南陈集镇、码头镇、韩桥乡、林集镇、三堡乡、范集镇、南闸镇、国营白马湖农场等14个乡镇场，面积917平方公里，人口51万。

考虑到淮阴区作为淮安高新技术产业开发区和淮安盐化学工业园区所在区域，并实行3区合一的管理体制，其区委书记宜同时为市委常委，从而为工业基地的建设创造更好的政治条件。

（三）对楚州区的调整

楚州区是淮安国家历史文化名城核心保护区，是周恩来总理的故乡，是淮扬菜的主要发源地之一，自古为人文荟萃之地，其悠久的历史和厚重的文化底蕴在江苏乃至整个中国具有不可替代的重要地位。为了将楚州区的这些金字招牌影响放大，为整个淮安市所用，宜尽快对楚州区的区划进行合理调整，促使楚州区与其他三区的彻底融合，形成“同城”概念，打消主城区与楚州区“各自为政”、缺乏整合与认同的现状。楚州区域面积1560平方公里，占淮安市区总面积的一半，总人口120多万，占淮安市区总人口的45%，人口密度近770人/平方公里，是名副其实的人口大区。

新一轮行政区划调整应主要围绕适当减少楚州区的面积和人口，减小其管辖区域展开。另外，由于楚州区一直为人口、面积大县，历史悠久，文化繁荣，区域认同程度高，再加上其现今的区域版图形状特殊、人口密度大等因素，继续保持楚州区人口、面积大区也显得可行和必然。综合考量，可将楚州区运西片区的林集镇、三堡乡、范集镇、南闸镇和国营白马湖农场等5个乡镇场划入新的淮阴区（前文已述），将宁连路以东的徐扬乡等地区复划归楚州区管辖，以保证楚州区向北和向东拓展的空间，并同其他2区一起与城市核心清江区之间形成紧密、平滑的合抱之势，更好地接受核心区的辐射并形成良好的传导、扩散效果。

调整后的楚州区辖区为京杭运河、宁连路以东、古淮河以南所有区域。面积1270平方公里，人口106万，面积与人口均得到减少，缩小了管理幅度，优化了区域版图，特别是区划调整后，楚州区与清江区、淮阴区、清河区（即现淮阴区调整后区名，后文详述）紧密相连，未来随着淮安城市的大举东扩南延，楚州区的城市建成区将在北面和西面分别与清河区、清江区和淮阴区的建成区相接，形成淮安城市“四区合一”的彻底融合之势。

楚州区的城市建设将主要向北、向东拓展。应充分利用2005年6月以来淮安经济开发区、楚州工业园区、清河工业园区和淮阴工业园区联动开发的基础，将原毗邻而建的这4个开发区、工业园区进行合并整合为新的淮安经济开发区（后文详述）。新的淮安经济开发区分为分别位于楚州区、清河区与清江区境内的淮安经济开发区（楚州园区）、淮安经济开发区（清河园区）和淮安经济开发区（清江园区）三个部分，按照国家级开发区的标准统一规划，统一建设，将之打造成淮安工业化的主要引擎之一，同时作为城市新区，促进淮安城市的大举东进。

在淮安城市总体规划和近期的里运河文化长廊规划中，均将主城区与楚州区之间的连接地段（板闸立交周边大片土地）规划为生态绿地。客观讲，这是淮安规划工作中的一大败笔，此规划用大面积绿地将主城区与楚州区人为隔离，对楚州区与主城区的融合设置致命障碍，严重阻碍开发区向南、楚州向西北的城市拓展方向，导致几年前徐杨划出后，楚州区只能主要向东发展，城市拓展空间受到极大挤压。实际上，主城区与楚州区建成区最近处距离不足5公里，并不具备真正意义上的“组团”概念；而被规划的该“绿地”处于主城区与楚州区中心地带，交通发达，土地开阔，是推进大规模城市建设的绝佳之地，主城区与楚州区的建成区在此尽快相连是淮安城市形成“同城”概念，实现一体化、彻底融合的必然要求。另一方面，里运河与京杭大运河之间的狭长地带以及翔宇大道西侧和京杭大运河西岸所组成的区域已经具备较大面积，并因自然、地理因素已具生态绿地雏形，未来经进一步规划建设后将成为颇具规模的，依然可与规划中的淮安水利枢纽和五河口生态区并驾的城市生态绿地，很好地发挥城市“绿肺”功能，实在无需再盲目求大、人为浪费城市腹心地带的宝贵用地。

为了扩大淮城镇辖区范围，拓展发展空间，促进资源优化配置，应将淮城镇周边的徐扬乡、城东乡、席桥镇和南马厂乡等4个乡镇并入淮城组建新的淮城镇，新组建的淮城镇177平方公里，人口32万。

楚州区政府驻地为淮城镇翔宇大道北侧、怀恩路东侧的现驻地。下辖淮城镇、平桥镇、上河镇、马甸镇、建淮乡、朱桥镇、溪河镇、施河镇、仇桥镇、车桥镇、泾口镇、流均镇、博里镇、复兴镇、苏嘴镇、茭陵乡、宋集乡、钦工镇、顺河镇、季桥镇等20个乡镇，面积1270平方公里，人口106万。

考虑到楚州区是中国历史文化名城核心保护区、周恩来总理故居所在地，具有重要的历史文化地位和政治影响力，是人口、面积大区，其区委书记应该同时为市委常委。

（四）对淮阴区的调整

淮阴区面积1264平方公里，人口86万，由原淮阴县撤县设区而来，经过几年的发展，已经成为淮安主城区的重要组成部分，为了进一步促进融合与认同，亟需对淮阴区的区划进行优化调整。淮阴区运南片区位于辖区南部一隅，与城区距离较远，再加上京杭大运河的阻隔，交通不便，联系并不紧密，相反，运南片区与清浦区接壤，交通顺畅，联系十分紧密，因此，将运南片区从淮阴区划出转而划入清浦区实为一石二鸟的调整方案。如前所述，运南片区及楚州运西片区划入清浦后清浦区已更名为淮阴区，而清河区并入清浦区运河以北等区域后也因尊重历史而更名为清江区，淮阴区前身淮阴县是1914年1月民国政府内务部改定重名县时由清河县改名而来，经过此次调整后其辖地基本都为古清河县地，因此宜将淮阴区恢复原名，重新更名为清河区。另外，考虑区划的完整性以及新清河区的东扩和淮安经济开发区的发展布局，宜将涟水县保滩镇中南部地区划入清河区。

调整后的新清河区为京杭大运河、古淮河一线以北地区。面积964平方公里，人口69万，成为与新淮阴区一样比较适中的城市辖区。新清河区将主要向东、向北进行城市拓展，同时适当向西延伸布局。新清河区的原淮阴工业园区及东部、东北部京沪高速公路与宁淮高速公路环内的广大区域都将整合为新的淮安经济开发区（清河园区）（前文已述及），与楚州园区、清江园区一起成为淮安城市东扩的强大动力源和推进工业化的主要载体之一。

新清河区境内的淮安客运北站被规划为淮安城市火车客运主站，未来随着铁路线路的不断完善和列车班次的不断增加，淮安客运北站将成为城市布局调整的新支点，其周边地区将成为城市投资的新热点，清河区应紧抓机遇，趁早谋划，在淮安客运北站布局依托客流的商业、物流、居住、旅游餐饮设施，形成淮安城市北部以商贸、物流为主的服务业区域中心。

因淮安盐化学工业园区在新淮阴区的开发建设和城市上风区域不应规划建设重污染项目的因素，因将清河区原规划建设的位于城区西北部的化学工业区撤消，代之以新的无污染、轻污染工业，带动城区适当西扩。

另外，为了扩大王营镇辖区范围，拓展发展空间，促进资源优化配置，应将新渡乡、袁集乡、棉花庄镇南部和保滩镇南部（中部划入王兴镇，北部未划入淮安市区部分可划入涟水县涟城镇）并入王营组建新的王营镇，新王营镇面积170平方公里，人口21万多。

清河区政府驻地维持新近调整的长江路、承德北路交汇处不变。下辖王营镇、王兴镇、棉花庄镇、丁集镇、五里镇、徐溜镇、渔沟镇、吴集镇、西宋集镇、老张集乡、凌桥乡、刘老庄乡、古寨乡、三树乡等14个乡镇，面积964平方公里，人口69万。

（五）关于市级行政中心的选址

行政中心是一个地区的行政管理中枢，也是地区经济社会发展的重要支撑点。现阶段，将行政中心迁入城市生产力布局、城区拓展新重点地区促进该地区迅速崛起的发展方法已为许多城市、地区所运用。行政中心的转移往往带来大规模的基建投资，并吸引民间资本迅速跟进，在周边区域展开大量的房地产项目；由于基础设施的大幅度建设与改善，投资环境得到优化，再加上行政管理、审批等政府职能的入驻，对吸引外部投资将具有根本上的促进作用。实践证明，这一发展方法是可行的，是一个地区向外界表达发展新区、推进城市布局调整的信心与决心的最佳方式，对从根本上提升投资者信心、改善投资环境，促进资本、人才、信息迅速聚集，推进新区快速成长具有不可替代的重要作用。

淮安目前的行政中心驻地为健康西路，该区域在淮安现阶段的整个城市布局中明显偏西、靠北，未来，随着淮安城市的大举东扩，这一矛盾将更加尖锐；另外，市委市政府院内的办公大楼和设施大部分已十分陈旧，办公条件比较差，搬迁建设新行政中心具有现实需要。行政中心搬出后不但可以大大改善市委市政府的工作环境，提高工作效率，促进搬入地区的快速发展，而且进行土地置换处理后，将得到一笔可观的城市经营收入，部分解决新行政中心的建设费用。原址置换后可利用地处城市中心区的区位优势，发展商贸、金融等城市服务业，为城市核心区清江区城市经济的发展腾出空间。

那么，淮安新的行政中心应该搬往何处？目前似乎有两钟方案选择，其一是前“三淮一体”规划中曾经规划涉及的水渡口地区，其二就是大运河以南的新淮阴区地区。因淮安城市近期和远期的主要拓展方向都是向东，向东比向南更接近淮安4区的中心位置，联系更紧密、协调，因此可排除第二种方案。水渡口地区位于清江区的东部，有翔宇大道与楚州区、清河区相连，交通便利，区位条件好，但考虑该区仍为清江区中心区域，未来将主要发展第三产业力求打造成淮海广场以外的第二个商务中心，附近已经建设与规划中的高层建筑很多，土地资源已经比较有限，行政中心的建设用地比较困难；另外，由于该地区位于淮安经济开发区边缘地带，新行政中心对经济开发区的拉动作用将十分有限，再加上新淮安经济开发区进行重新整合后（后文详述），开发建设力度空前加强，东至京沪高速、北至宁淮高速公路，南到淮河入海水道，如此大的区域，处于其边缘地带的新行政中心的推进作用将微乎其微；而水渡口地区与清江区、清河区中心区近在咫尺，与楚州中心区距离依然较远，不利于4区的进一步融合与认同。

笔者认为，为了配合淮安城市布局的大举东进和合并后的淮安经济开发区的大开发步伐，不如放开思路，跳出圈圈，将市行政中心选址从水渡口进一步东移。由原来老的“三淮一体”规划中的市城建中专以西、水渡口广场以东、钵池山公园以北区域直接东移至宁连一级公路东侧、和平东路以南、深圳路以北的区域。宁连一级公路在规划中将向南延伸并改造为联系楚州区、清河区的城市主干道，成为淮安城市东部的南北交通大动脉，对新淮安经济开发区、楚州区、清河区的发展具有重要意义，其在规划中已经定名为承恩大道；和平东路是即将建设的淮涟一级公路的起点路段，与中心城区城市主干道淮海东路相接，是钵池山公园北缘城市干道，未来随着淮涟一级公路的建成，该路段将成为联系淮安市中心城区、淮安经济开发区、楚州区与涟水县的城市主干道，地位十分重要；深圳路是经济开发区东西向主干道，与清江区南部地区的解放东路在清隆桥相接，未来随着深圳东路的建设，将组成一条联系清江区南部与淮安经济开发区、楚州区的东西城市大动脉。

可以看出，新行政中心在该区域建成后，向西通过和平东路-淮海东西路、深圳路-解放路等交通干道与城市中心区清江区紧密相连，距离较近；向南、向北过承恩大道等交通干道与楚州区、清河区中心城区相呼应，相距适中，向西南与淮阴区中心区的距离也不远。位于承恩大道、和平路与深圳路三条城市主干道之间的这一区域无疑尽得交通之便、区位之优、战略之重，是新行政中心不可多得的理想选址，真可谓之“龙脉之地”。新行政中心位于新的淮安经济开发区腹地中心，承西接东、控南连北，将大大改善淮安经济开发区的投资环境与基础条件，促进项目、资本、人才、信息等生产力要素的大举跟进，对推进淮安城市布局加快东拓、促进淮安经济开发区快速发展、改善淮安城市形象、实现淮安经济社会跨越式发展具有不可替代的里程碑意义。

而根据淮安经济开发区的总体规划修编，将宁连路（承恩大道）西、翔宇大道东、厦门路北、珠海路南区域调整为商业用地；深圳路两侧只保留宏丽集团、新潮彩印和华新纸品三个工业企业，其余工业企业全部“退二进三”，拓展三产发展空间。该调整范围正位于新行政中心的西侧，工业企业的全部退出无疑为新行政中心的建设提供了更为成熟、优越的外部环境；未来，还可根据新行政中心的规划建设，对其周边地区的规划再作进一步调整优化，以达到和谐、最优的目标。

值得特别提出的是，新行政中心虽然与清江区中心城区近在咫尺，但却位于清江区与楚州区边界承恩大道的东侧，即位于楚州区境内，这样的调整使得楚州区成为淮安市的政府驻地，如此以来，新淮安与新楚州的关系当可理顺，中国历史文化名城、淮扬菜之乡、周恩来总理故乡等顺与不顺的问题也迎刃而解，而楚州撤市设区以来的“边缘化”趋势也可得到有效遏制，整个淮安进入和谐、融合、认同的新阶段。

（六）结语

综上所述，经过新一轮区划调整后，淮安市区优化整合为新的楚州区、清江区、淮阴区和清河区4个市辖区。4区辖区面积和人口实现平衡，管辖范围和管理幅度得到优化，楚州区、淮阴区、清河区三区环抱城市中心区清江区，呈众星拱月之势；三区由城区向外围呈扇形扩张模式，符合城市区划的最佳形态特征，将从根本上促进淮安城市发展的布局优化和资源更合理配置，使得各区紧密相连、彻底融合，统一的“市区”概念深入人心。

在进一步将市级行政中心适时搬迁调整后，淮安市人民政府移驻楚州区；随着淮安城市的进一步发展，4个市辖区主要功能将逐步明朗：楚州区——中国历史文化名城核心保护区、文化中心、行政中心、以淮安经济开发区（楚州园区）为主体的现代化城市新区、现代制造业基地和对外贸易加工基地；清江区——城市核心区，淮安市域及苏北腹地经济中心、金融商贸中心，重要的文化中心；淮阴区——以盐化工、冶金工业和高新技术产业为主体的工业基地，教育研发中心、体育中心、公路交通中心、城市新区；清河区——以铁路客运主站为主体的综合性交通中心、商贸物流中心、以淮安经济开发区（清河园区）为主体的现代制造业基地和对外贸易加工基地、城市新区。淮安中心城区人口规模2010年为140万，其中楚州区45万、清江区50万、淮阴区15万、清河区30万；2020年中心城区人口规模约为210万，其中楚州区70万、清江区60万、淮阴区30万、清河区50万。

三、关于整合淮安经济开发区，争取建成国家级开发区的设想

2005年6月25日下午，淮安市开发区园区工作会议在淮阴区行政中心举行。会议决定，市区开发区园区整体联动，也即淮安经济开发区、楚州工业园区、淮阴工业园区和清河工业园区进行整体联动，“共享经济开发区的品牌和政策，统一挂牌，统一规划，统一建设共用设施，但分灶吃饭”。市委丁书记在讲话中还强调：“市经济开发区包括与之联动的楚州、淮阴、清河工业园区，要按照国家级开发区的标准，搞好基础设施建设，达到‘九通一平’的要求”。

可以说，市委市政府将市区的淮安经济开发区、楚州工业园区、淮阴工业园区和清河工业园区进行联动是十分明智的，是一项高瞻远瞩的战略决策。针对这一决策，笔者建议，不如进一步突破条块分割，将相互毗邻的这个4个开发园区在目前“联动”的基础上合并整合为新的淮安经济开发区，集全市之力将之打造成淮安最重要的经济增长级，积极向国家级开发区的方向努力。

根据前述的新一轮行政区划调整方案，合并整合后新的淮安经济开发区分别由楚州区、清河区、清江区的部分土地组成，因此可将3区境内的各部分分别命名为“淮安经济开发区（楚州园区）”、“淮安经济开发区（清河园区）”和“淮安经济开发区（清江园区）”。新的淮安经济开发区南达淮河入海水道，北至宁淮高速公路北环，西到翔宇大道一线，东拓至京沪高速公路。合并整合后的淮安经济开发区不仅包括了原淮安经济开发区、楚州工业园区、淮阴工业园区和清河工业园区之规划范围，并且将原开发区分别与原淮阴工业园区、楚州工业园区之间未规划开发的土地也尽数纳入，最为重要的是将清河区东部的原新渡乡大片土地也一并纳入经济开发区，如此的连片、大面积黄金开发用地势必能够大大改善经济开发区的投资环境和关注度，有利于产业布局、资源配置的优化和规模效应、积聚效应的充分发挥，并能充分保证淮安经济开发区开发框架的迅速拉大和远景发展空间。

合并整合后的淮安经济开发区3个园区可全部由所在市辖区进行区区合一式管理，各区不再规划建设新的区级工业园区，举全区之力建设好各自的开发区分园区。这样一来，楚州、清河、清江3区园区开发建设的层次、载体由原来本区的工业园区上升到省级淮安经济开发区，而园区建设的成果收益却仍然归自身所有，这就能够充分释放3区招商引资的主动性和积极性，大举推进园区建设步伐，迅速扩大园区建设规模、提升园区建设水准，共同促进淮安经济开发区的强势崛起。实行区区合一管理模式后，淮安经济开发区管委会改组为淮安市政府的内设部门，不再担任经济开发区的行政、社会等管理职能，专职负责开发区各分园区的协调管理工作和招商引资等具体工作，并根据统一规划负责对淮安经济开发区内规划执行情况进行监督管理。为了保证管理、协调工作的顺利开展和对外招商工作的更好开展，开发区管委会负责人宜由市委常委或副市长担任。

淮安经济开发区（楚州园区）位于城市核心区清江区东部和楚州中心城区北部，是楚州区与城市核心区相连的纽带区域，也是淮安城市东拓的主要区域所在，同时还是新的行政中心驻地，该区域在淮安城市发展中无疑具有举足轻重的重要地位，是推进淮安城市大举东进和楚州、清江、淮阴3区彻底融合的关键。因此，楚州园区及毗邻的清江园区的定位应坚持城市新区与工业区并举、重点突出城市新区功能的方针，在现淮安经济开发区的总体规划修编将宁连路（承恩大道）西、翔宇大道东、厦门路北、珠海路南区域调整为商业用地的基础上，在新行政中心的东部和北部继续规划成片商业、居住用地，进一步拓展城市新区三产发展空间，打造以新行政中心为核心，北枕古淮河、西依翔宇大道，南至海口路北，东到科技路（规划中），横跨楚州、清江两区的综合性、现代化城市新区核心区；而楚州园区与清江园区南部及东部京沪高速公路沿线地区则规划建设成现代制造业基地和加工贸易基地。淮阴园区东至京沪高速公路、北达宁淮高速公路北环，南与新行政中心及城市新区核心区隔古淮河相望，区位优势明显、交通发达，土地辽阔，应重点打造成淮安主要工业基地之一，与楚州、清江园区南部地区形成以新行政中心及城市新区核心区为中心的北南两翼，助推淮安经济开发区和城市新区的迅速崛起。

四、关于设立淮安高新技术产业开发区的设想

发展高新技术产业是现代城市推进工业化过程中的重要方向之一。为了推动高新技术产业发展，国内众多城市设立了高新技术产业开发区，其中不乏一些二线、三线城市，这些高新技术产业开发区中的大多数应该说都是比较成功的，为城市产业发展提供了重要载体和平台，为提升城市产业发展水平、技术水平发挥了主要作用，也促进了科技成果的产业化进程。淮安处于“沪宁”和“胶济”两个国家级高新技术产业带之间，是南北交通联系的枢纽地带，与其他相同层次地区相比，更易接受高新技术产业带的转移、传导、辐射，更具发展高新技术产业的地缘优势。

江苏省在区域发展规划中，主要突出了“沿江开发”和“东陇海沿线产业带建设”，后又形成了推动“沿海经济带”建设的决策，苏北振兴战略中，位于苏北腹地中心这一战略支撑点的淮安却遭遇被政策边缘化的危险，由于淮安在苏北及整个江苏的特殊区位，在淮安设立高新技术产业开发区（原与经济开发区合一的淮安高新区由于体制等原因基本上名存实亡）这一发展载体，积极谋求省政府的政策、资金支持，遏制淮安被边缘化的趋势，防止苏北振兴战略中在苏北产生新的不平衡具有现实的可能性和必要性。

新淮阴区运河以南、武（墩）黄（码）公路以北地区，北接城市核心区清江区、东连楚州城区，是淮安除东部地区以外另一个处于城乡结合部的大片未开发土地，该区域拥有宁连一级公路、宁淮高速公路、宿淮高速公路以及205国道、京杭大运河、淮河入海水道等陆水干道，交通条件得天独厚，完全具备大规模、快速推进产业开发的土地、空间和交通条件。另外，以淮钢集团等企业为主体的原淮安工业新区已初具规模，为淮安高新技术产业开发区的开发建设提供了一定的产业基础；而淮安高教园区的建设发展也无疑能为高新技术产业开发区的开发建设提供一定的人才、智力支持。

2005年底，淮安市人均GDP将超过1300美元。国内外经济社会发展历程表明，人均GDP达到1000美元以后，经济社会将进入一个极为关键的历史阶段，在这一阶段，经济结构变动深刻，技术进步、产业升级和城市化进程明显加快，如果能够顺利实现经济转型和结构优化，经济社会发展就会跃上一个新的台阶。正因如此，淮安高新技术产业开发区的开发建设可谓正当其时，势必可以促进淮安工业整体技术水平和产业质量的提升，推动产业升级和结构调整优化，并促使淮阴区城市布局以清江区为后盾大举南拓，同时在东部形成与淮安古城（楚州区）隔运河相望、建成区相接、现代科技产业与城市古文明交相辉映的城市新格局。

五、关于重新规划淮安盐化学工业园区的设想

岩盐是淮安市大型优势矿种，远景储量达1300亿吨，主要赋存于赵集-西顺河、楚州-清浦两大区域，岩盐品位高、岩层厚、储量大、层次稳定，是不可多得的岩盐特大型矿床，工业开发意义深远。芒硝是淮安市的重要矿产之一。根据淮安市地质矿产勘探报告，截至1999年底，已探明芒硝D级以上储量近20亿吨，平均品位为84%左右，约占全国总储量的25%，属特大型芒硝矿床，芒硝分无水芒硝和钙芒硝，淮安以无水芒硝为主。纯度较高的无水芒硝集中分布在洪泽湖凹陷盆地（以赵集-西顺河区域为主）中。

岩盐和芒硝资源经过多年的开发利用，生产规模由小到大，生的卤水除用于淮安本地的真空制盐和制碱以外，还通过专用输送管道为连云港纯碱厂输送上百万吨的高浓度卤水。从资源综合利用的角度讲，盐化工为淮安经济发展，也为江苏省的盐化工行业做出了重要贡献。但是，目前来讲，除元明粉生产已达到规模化阶段、成为我国东部地区唯一的元明粉生产基地以外，淮安岩盐资源的利用尚处于原始的资源开采阶段，在拥有资源优势的条件下，岩盐主要用于生产真空盐和直接销售卤水，氯碱生产仅有一家企业，资源利用深度远远不够，产品经济价值较低，对经济发展贡献还比较小。

世界化工产业发展主要有两种模式，一是紧靠原料产地，二是靠近市场。淮安既是原料产地，又处在我国经济最发达的长江三角洲经济区边缘，化工产品需求旺盛。如前所述，目前淮安盐业开发处于较原始的资源利用阶段，国内外大型化工企业在这里有巨大的发展空间，盐化工无疑已成为淮安最具发展潜力的产业，淮安应紧抓机遇，不失时机地奋力推进华东乃至全国盐化工产业的重新洗牌，而作为载体与平台，“淮安盐化学工业园区”的开发建设具有战略意义。

目前的淮安盐化学工业园区位于现清河区西南部的开发区新港办事处境内，也即原淮安市西安路工业园区地块。按照规划，这里是淮安盐化学工业发展的主要载体，另外，宁连路以东近20平方公里区域将作为盐化学工业园区远期用地。笔者认为，目前的淮安盐化学工业园区的选址、规划至少包含以下不妥之处：一是环境威胁很大。目前的淮安盐化学工业园区规划选址于西安路以西、里运河以北、古淮河以东、淮海西路以南，为城市核心区边缘地带，与城市人口密集的城市中心区近在咫尺，其境紧帖淮安城市的主要河流里运河及古淮河，在此处大规模发展盐化学工业势必对淮安整个城市特别是城市核心区域的生态环境构成重大威胁，严重恶化淮安城市的生活环境，使淮安市民的生产、生活遭受影响，生活质量下降，并且直接影响到居民的身体健康。二是开发规模严重不足，开发档次低。现淮安盐化学工业园区由于受地域影响，园区开发面积只有8平方公里，规模十分狭小，与淮安世界最大的岩盐储地的地位极不相称，难以形成的盐化产业积聚效应和规模效应。由于规模小，选址不当，开发档次低等客观因素，园区难以较好地、大规模地承接外来投资和产业转移，根本无法吸引外部关注，对外招商的吸引力、诱惑力大减，资源招商、项目招商等招商手段无法收效，引进大项目、战略性项目投资更是望尘莫及。三是园区规划与淮安岩盐资源的分布情况不符。淮安岩盐资源主要分布在赵集-西顺河、楚州-清浦两大区域，园区近期规划选址和远期用地均不在资源富集地区，这显然与产业布局的基本原则相悖。另外，园区近期和远期规划分别位于城市西、东两侧，相距甚远，对盐化产业整体积聚、规模效应的发挥，园区建设和管理的连贯、协调、统一等均有害无利。

笔者建议，淮安盐化学工业园区可重新规划选址于新淮阴区的盐河-和平、赵集-西顺河一线组成的带状区域。该区域完全位于淮安岩盐资源主要分布区域内，处于城市远郊，与城市人口密集区域距离较远，跳出了城市建成区的框框，符合盐化工产业的行业性质，最大限度地降低盐化工产业发展对生态环境、居民生产、生活和人身健康的影响，遵循了可持续发展原则和科学发展观。值得特别指出的是，新园区选址紧依淮河入海水道，工业污水经处理后通过入海水道南偏泓排出后进入黄海，对周边地区生产生活不产生任何影响，为盐化工园区的健康、可持续发展奠定不可多得的环境保障。新的淮安盐化学工业园区呈东西向带状分布，在二河东西两侧分别形成盐河-和平与赵集-西顺河两个片区，整个区域面积200多平方公里，园区规划用地将可得到充分保障。大规模、高层次、连片开发、与资源富集地紧密结合的强大优势势必大大增强对外部投资特别是高端性、战略性投资的吸引力，同时充分发挥区位优势和区域市场优势，充分利用园区内多条水路交通干道以及淮安市的整体交通网络、枢纽优势，在国家产业政策的指导下，立足于国内、国外两个市场和两种资金，近期以华东市场为主切入点，远期以驰骋国内市场甚至称雄世界市场为目标，最终将淮安建成中国乃至世界首屈一指的盐化学产业基地。

六、附录图表

（一）淮安市市区行政区划调整方案示意图

◆市区全图示意

说明：1、粉红色粗线为淮安市市区界，红色粗线为市辖区界；2、浅橙色、

黄色和绿色标注区域分别为合并整合后的淮城镇、韩城镇和王营镇辖区范围；

3、青色区域为淮安盐化学工业园区所在的盐河、和平、集和西顺河等4镇

辖区范围。4、蓝色点为市及各市辖区政府驻地简单示意。

◆城区详图示意

说明：1、紫色线为市辖区界；2、黑色细线所画区域分别为淮安经济开发区

和淮安高新技术产业开发区大致范围；3、红色细线所画区域为位于淮安经济开

发区内的城市新区核心区大致范围；4、蓝色点为市及各市辖区政府驻地示意；

5、本图所用底图系2005年4月的淮安市城市总体规划调整图。

（二）淮安市市区行政区划调整前后基本区划资料对比表

（本文方案调整后新的清江区、淮阴区、清河区地名之命名由友人水南居士首倡；本文草成于2005年11月10日晚）

 

 

摘要：各方面信息显示，淮安火车客运主站初步确定选址于淮阴区境内的淮安北站。淮安北站位于淮阴区城区最北端珠江路与淮海北路交叉口西北方向数十米处，处于城市边缘地带，南临台州商城，东南为淮安市淮阴工业园区，周边有236省道、325省道、205国道、宁淮高速公路等交通干线。　查看全文

摘要：——2000年12月21日，国务院批准：（1）将地级淮阴市更名为淮安市。市人民政府驻清河区。（2）撤销县级淮安市，设立淮安市楚州区，以原县级淮安市的行政区域为楚州区行政区域。区人民政府驻淮城镇。（3）撤销淮阴县，设立淮安市淮阴区，以原淮阴县的行政区域为淮阴区的行政区域。区人民政府驻王营镇。（4）地级淮安市辖盱眙县、涟水县、金湖县、洪泽县、清河区、清浦区和新设立的楚州区、淮阴区。2001年2月10日，新的淮安市、楚州区和淮阴区正式挂牌成立。 近年来，针对"淮阴"改名为"淮安"是否合理存在诸多争议，一个地名的更改涉及很多比较微妙性的问题，比如原地名区域的群众的情感问题、地名更改后的规范使用问题、地名更改后外地旅客来淮遇到的地名不清甚至混乱的问题等等。本文从淮安部分地名使用情况及各自优劣势等因素出发对淮阴改名淮安的合理性作一点思考。（线上操作，不够翔实，疏漏之处请大家批评指正）　查看全文

摘要：本人常常出差，但不是旅行家，对香格里拉之类的世外桃源虽心向往之，却更喜欢在熙熙攘攘的人流中看世态，现根据个人印象，对各省人的特点和风俗做一评点，言者无罪，如有得罪处，还望各位谅解和指教。 中国南北诸省区人印象（zz，作者：高家庄0661）　查看全文

摘要：中长期铁路网规划 一、发展目标 为适应全面建设小康社会的目标要求，铁路网要扩大规模，完善结构，提高质量，快速扩充运输能力，迅速提高装备水平。到2020年，全国铁路营业里程达到10万公里，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50％，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。　查看全文

摘要：国家高速公路网规划 　　2005年1月13日 　　中华人民共和国交通部 　　一、规划背景和意义 　　高速公路是二十世纪三十年代在西方发达国家开始出现的专门为汽车交通服务的基础设施。高速公路在运输能力、速度和安全性方面具有突出优势，对实现国土均衡开发、建立统一的市场经济体系、提高现代物流效率和公众生活质量等具有重要作用。目前全世界已有80多个国家和地区拥有高速公路，通车里程超过了23万公里。高速公路不仅是交通现代化的重要标志，也是国家现代化的重要标志。　查看全文

摘要：公元2004年1月6日 我和同事在南京开完紧张的年报会，转车去上级单位拿了重重的2大箱和2大包档案、材料再加本身的一个手提及其他东东后兴冲冲地打了个的直奔中央门——回家去喽！ 到了中央门立交下车后感觉不太对劲，以往一下来就能听到一路都是叫——"是到淮安的？"、"是到淮阴的？"、"淮阴淮阴淮阴的！"、"淮安的呢淮安的走啊"......可是今天一路上听不到了，只听到什么到几个"不成气候"的南通、盐城、泗阳什么的...... "奇怪，今天怎么没看到淮安的散兵游勇啊？......"　查看全文

摘要：淮安市委市政府提出的淮安的城市发展目标是在2005年建成区面积达到85平方公里，城市人口达到85万；到2010年建成区面积达到100平方公里，城市人口达到100万，基本上建成特大城市。而在江苏省的2020年城镇体系规划当中，淮安也是要重点建设的7个特大型城市之一。但是，淮安的城市化目标或者说进程就只能是这样吗？面对淮安所具有优势和潜力我们可不可以期待一个更高的目标？　查看全文

摘要：区位交通从古至今都是区域经济发展的重要基础之一。多少城市和地区因区位交通的兴起和显赫而繁荣、昌盛，同样也有多少城市和地区因为区位交通优势的丧失而走向衰落。可以说，一部淮安的兴衰发展史就是一部淮安区位交通的兴衰发展史。淮安的历史脚步里背负着比其他城市更多的与区位交通相关联的起起落落。在百年屈辱、兵荒马乱的上个世纪之交，淮安历史性地彻底失去了她原有的无上光辉和繁荣，从一个举世的繁华大都市蜕变成了一个默默无闻的苏北小城。历史是无情的，然而历史也是多变的，时隔百年，当我们再度审视自己的时候，突然发现——历史似乎开始重现......　查看全文

摘要：苏北在江苏的落后可以说已经是声名远播，不但在江苏省内妇孺皆知，就是在全国也是知之甚多，甚至一些较之苏北更为落后的地区的人们也会在心里觉得苏北比他们更落后，我们没法回避这一现实，但我们却也没法去多说什么、去争辩什么，毕竟我们的"名气"太大。　查看全文